Não é nova a discussão no Brasil sobre a mudança de função do estado. A constituição de 1988 consagra a mudança de paradigma de estado que prove bens e serviços para um estado regulador focado em entrega de boas políticas aos cidadãos. Em 1990 o Brasil começou o seu Programa Nacional de Desestatização, no ano de 1993 o Ministério dos Transportes criou o grupo de trabalho para implementar o Programa de Concessões de Rodovias Federais. Em 1994 tivemos o primeiro contrato de concessão, a Ponte Rio-Niterói, um ano depois tivemos a assinatura da concessão da rodovia Presidente Dutra, trecho da BR-116 que liga a capital paulista a capital fluminense. Em 1998 tivemos duas concessões na área de transporte público metroferroviário, com a operação de serviços de metrô e de trens urbanos da Região Metropolitana do Rio de Janeiro.
Desde então os modelos de parceria entre o estado e o privado estão sendo aprimorados. Alterações legais e o amadurecimento dos órgãos e dos próprios contratos estão acontecendo ao longo destes 30 anos de discussão. Não é nossa expertise a análise dessa mudança de marco legal (deixamos isso para os advogados!), mas como formuladores de política pública é importante para nós saber qual é o objetivo final destas organizações e legislações. Isso nos auxilia a garantir que as políticas desenhadas por nós alcancem os objetivos almejados.
Após a uma primeira leva de contratos no setor de transportes e mobilidade, novas áreas de infraestrutura urbana foram alvo de programas de desestatização. A Iluminação Pública se tornou o caso mais comum de contrato municipal de parcerias público privadas para modernização do parque de lâmpadas. Estes contratos utilizam-se de uma contribuição cobrada na conta de energia elétrica para terceirização da manutenção e toca de lâmpadas para o tipo LED (mais eficientes e econômicas em relação as lâmpadas antigas). Mais recentemente temos uma discussão entorno do marco legal do saneamento, na área de abastecimento de água. De um lado temos a defesa por alguns de que a concessão trará uma melhor cobertura de atendimento da população, do outro lado temos o direito a água que deve ser garantido pelo a todos independente do retorno financeiro ao prestador de serviço.
Contudo, o que faz um contrato de delegação de serviço público ser bom ou ruim? Para nós da Polo Planejamento o principal parâmetro é a qualidade do serviço ofertado ao cidadão. Qualidade tem como definição uma medida de excelência ou utilidade e como está relacionada a percepção, comumente é vista como algo subjetivo. Como garantir que essa qualidade deixe de ser uma discussão subjetiva e passe a ser uma dimensão quantificada? Aqui entra a necessidade de termos bons projetos públicos (e entendemos como projeto algo mais amplo que o projeto arquitetônico). Um bom projeto é um planejamento detalhado de implantação de uma política pública incluindo o seu monitoramento, ou seja, é necessária a definição de indicadores que serão os controles sobre a prestação desse serviço: os parâmetros de desempenho.
Os parâmetros de desempenho podem variar, dependendo da infraestrutura e do modelo de contrato que será definido. Exemplos em concessões do transporte público coletivo: podemos ter indicadores como partidas de ônibus, horário de funcionamento, número de quebras, idade do equipamento ou sistema, entre outros. Por exemplo, temos como parâmetros de desempenho em rodovias: atendimento ao usuário, como tempo de atendimento de auxílio mecânico e socorro pré-hospitalar, qualidade da pavimentação, como índices de irregularidade da pista e número de buracos. Para a iluminação pública temos parâmetros técnicos como a quantidade de iluminação do local de acordo com o porte da via ou tempo de atendimento para trocas de lâmpadas que não funcionam. Note que os parâmetros definem grau de qualidade do serviço que será ofertado ao cidadão.
Por que estes parâmetros de desempenho são importantes no contrato de delegação do serviço? A principal importância de elaborarmos bons projetos com esses indicadores é tornarmos possível a remuneração do setor privado vinculada a qualidade do serviço que será ofertado. Os parâmetros exemplificados no parágrafo anterior são importantes justamente para determinar os serviços a serem cumpridos pelo concessionário e quando não estão em conformidade a receita a ser recebida pode ter seu valor diminuído ou ampliado, a depender do estímulo que a política pública quer dar ao prestador de serviço.
Por exemplo, se queremos incentivar que a troca de lâmpadas de um parque de iluminação ocorra em tempo mais rápido que o dimensionamento do projeto, podemos desenhar uma regra que a remuneração é adiantada caso um parâmetro como percentual do parque modernizado seja atingido antes do tempo indicado. Agora, para não ocorrer o atraso em obras, é comum para as concessões de rodovias, regras de penalização com a redução do preço da tarifa de pedágio por não cumprimento da obra no tempo correto.
Para o transporte público, a maior parte dos contratos não associam o pagamento das receitas com o serviço ofertado e sim com o número de passageiros transportados ou a quilometragem rodada. Escrevemos brevemente sobre isso na publicação sobre transporte como direito social. Consideramos que estes contratos devem evoluir, separando a remuneração e a prestação do serviço. Consideramos que estes contratos devem evoluir, separando a remuneração e a prestação do serviço. É comum nestes contratos, que ao invés de cobrar que os ônibus operem limpos, cobra-se que as concessionárias tenham propriedade sobre veículos, garagens e equipamentos de limpeza. Importante percebermos que na prática isso não garante e muito menos estimula que a empresa entregue o grau de qualidade que queremos. Solicitar propriedade sobre equipamentos e mão de obra especializada encarece o serviço e reduz a capacidade de concorrência a alguns pequenos grupos.
A Polo Planejamento acredita que para elaboração de bons contratos de delegação de serviços são necessários bons projetos com detalhamento de bons parâmetros de desempenho. Atualmente estamos trabalhando em um projeto como braço técnico da TIS em parceria com Addax e Rhein na formulação de uma agência regulatória em uma parceria do Banco Mundial com a Secretaria de Estado de Infraestrutura e Mobilidade – Superintendência de Transporte Intermunicipal e Metropolitano/MG. Esperamos poder contribuir mais os governos (independente da esfera: federal, estadual ou municipal) para a elaboração de bons projetos que resultam em melhores serviços aos cidadãos.
Texto desenvolvido por Thiago Gomes e Paulo Silva
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